The issue with “incentives”

“Pay me, and I’ll come to your training”

(En Français ci-dessous)

Everyone who has been in the field is probably familiar with the issue of “incentives”. Being currently in the field myself and confronted with it on a daily basis, I want to express my concerns and point of view – knowing that they may not be well received by everyone.

I cannot get used to the naturalness and confidence with which MoH staff, nurses, etc. ask for money to attend training courses or to perform certain tasks.

In my whole life, nobody has ever paid me and begged me to go to a training course. I was lucky when I had an employer that would give me a few days off for my education, or even agree to cover part of the costs. If I crossed my arms and said: “I am not going unless you pay me xy” it would have provoked laughter. Why?

Because my training is first and foremost my personal interest, something I want to pursue and for which I hope to get my employer’s support. In the field, to the contrary, it is mainly our interest to “build capacity”, to have staff trained in HIV, or TB, etc. We set up projects with certain objectives to be met. In my experience, we are usually not requested to go to a certain place to provide training courses, scale up PMTCT, build a waste zone or decentralize HIV services – we identify a certain need somewhere and set our objectives. The local resources are then, means to our objectives. They know we are so desperate to conduct this training course, that they will make ridiculous demands: the most expensive hotel in town, extra “fees” for the participants, facilitators, “secretaries” and other people that many times don’t even show up. And I have experienced us paying the absentees all the same – for the sake of smooth relationships. We then often complain (preferably in the car, in front of national staff) about how slowly things move, that MoH doesn’t care, that they are corrupt and bureaucratic, that we have to push so hard for things to move.

When we shake our heads at the inefficiency and corruption of the local authorities we deal with, we should consider the years of experience they have with organizations that come and offer them “incentives” to cooperate and help them reach their objectives – including MSF.

It seems that all the interest and commitment lies on the NGO’s side, who wants to do something. There is some NGO helping with watsan, others engaged in livelihoods, others build schools or roads. And for the things not yet in place, there is hope that a donor will be found to fix it. We have taken over. But do good intentions always automatically lead to positive results?

So, what’s the problem with paying some “incentive” here and there? After all, paying “incentives” makes things so much easier, esp. when the logframe is pressing. It is almost the standard, and local authorities – who usually have a lot of experience with foreign aid and how to blackmail them – know how to make firm demands.

It is so natural and normal that it’s tempting to follow these procedures and avoid long discussions and delays. By paying a small “incentive” we are paying for our right to supervise the staff in working for our purposes. If we insist on “only” providing a training course (even if it means renting a room in one of the best hotels, with lunch, etc.) we may put our objectives at risk. Participants will not show up, MoH will not attend meetings, nurses will not work on HIV, etc. But we don’t want to put our objectives at risk, so we give in and pay. To be able to justify it, it is usually booked under “training allowance”, “salary top-up”, “incentive”, “per diem”, “transport allowance”, “lunch allowance”, “fees”, etc.

Do our humanitarian principles and objectives justify bribing officials and staff? Are we not inadvertently undermining or weakening government structures by ignoring or supporting corruption? How are we shaping the culture and attitude of national staff towards foreign aid and NGOs?

This has been established as customary throughout the years. All NGOs pay in one way or the other. After all, we know how little the local staff are usually paid, and a “salary top-up” is just another kind and helping gesture, isn’t it?

We should be very clear that when we agree to pay bribes, we are not acting on humanitarian principles. We are not thinking of the local population. We are thinking about us, our short-term objectives and the figures we want to present back home. We want to be better than other NGOs: vaccinate more children, train more nurses, whatever – present higher and more impressive numbers back home. Even if it means paying people to show up. We are ready to do this for our short-term benefit – and to the long-term detriment of the population.

How are the staff going to continue to work in a certain area like TB or HIV after we pull out and no more “incentives” are paid? Is it that we only care as long as we are there? What attitude are we promoting among local authorities? What are our implicit ethical messages through the way we work? How much will the NGO coming after us have to put on the table to keep the “motivation” up? How is this justified to the donors?

50 years of development aid and humanitarian assistance have left its mark in this place. Almost every area, no matter how remote, has had some kind of contact with Save the Children, USAID, Oxfam, TB Care, Mercy Corps, Clinton Foundation – you name them. When “negotiating” about a training or the “motivation” of staff, the rates other organizations pay are openly mentioned to us as a measure and comparison. They are not interested in learning how to treat HIV or TB, they wouldn’t mind if the training (and thus, the treatment) doesn’t take place at all. NGOs and their activities seem to be merely an additional source of income.

Just to give you an example of the project I am currently working on: MoH said clearly it wanted to start treating drug-resistant TB in the area. We agreed to provide technical support. Yet, starting treatment is being delayed mainly because of these issues. Our counterpart and focal person in MoH is oftentimes not even around in his office or picking up the phone.

So where is he?
He is being “motivated” by other NGOs, with which we find ourselves competing on the ground. He is going on field trips for a “per diem” from TB Care, or ICAP, or any other kind and generous donor. The fact that half of the patients on the waiting list for treatment have died in the meantime is not unsettling at all for him. He will cancel meetings with us without even informing us because he has been called for a meeting with another organization – that will pay him an “incentive” to attend. In other words, he has been “balkanized” through multiple engagements by multiple donors (Cf. DFID: Working Effectively in Conflict-affected and Fragile Situations, Briefing Paper B: Do No Harm, March 2010, p. 7).

If we paid him just a little bit more than the other organizations, he would work “for us”. (It is actually for his own population and not for us, but the “incentives” paid by foreign aid have somewhat alienated local staff from their populations: They seem to work “for us”, they do it “for us”; their original task directed toward his government to the service of his population seems completely lost.) So why not take part of this sale to the highest bidder for the benefit of our patients?

To what extent are we willing to give in and “bend” our principles for the short-term success of our projects?

As MSF, what can we do to avoid this practice and still be able to work on the ground?

Personally, as well as a member of a humanitarian NGO, I absolutely reject the practice of paying bribes and I believe we should not pay. To avoid false expectations, this should be explained to local authorities before starting a project.

I am well aware that it may sometimes be difficult: Giving money – in whichever form – can increase tremendously the short-term motivation of our partners on the spot and expedite things. For our own objectives, it may seem appropriate and useful. We pay MoH nurses a “top-up” on their salaries to work on HIV, we pay HSA and HEW “allowances” to show up for a training. But by doing so, we are contributing to a long term disempowerment, indifference and corruption among local staff. They get used to receiving something from all these “rich” NGOs coming to “help” them. They will refuse to even do any task without some kind of “allowance”, even though it’s part of their job. Why? Because they know about their power. They know that it is our interest to conduct a certain training course to, for example, offer or scale up ART or PMTCT services. They know we are under pressure to reach our objectives and present figures back home. The more we push, the more they lay back.

We have the ownership.
What’s more - we are even competing among NGOs for the audience’s favour – outbidding each other in fees and incentives for the collaboration and attention of local staff and volunteers.

It is difficult work differently if we are the only organization working like this. It needs a concerted effort by all involved NGOs at central level to stop this practice and give the ownership back to the population, playing only a supportive role that will neither harm the work morale of the local staff nor affect the activities of other NGOs.

Bribery and corruption are not only unethical and against our charter. They cause serious, long-term damage in the populations and societies.

But how does MSF generally evaluate and measure the impact of its assistance beyond and after closing the project? What are the unintended, negative consequences of our interventions? How can we strike a balance between short-term benefits without losing the long-term vision?

What can MSF do to change the prevailing local perception of a money-giving (or any other tangible benefit) organization to one that provides assistance and technical support for the benefit of the target population, but from which local authorities and staff will have no immediate, personal economic benefit?

Malvina Haupt

La question épineuse des « incentives » :
« Payez-moi et je suivrai votre formation ! »

Tous ceux qui ont déjà été sur le terrain ont probablement entendu parler des « incentives ». Étant moi-même actuellement sur le terrain, j’y suis confrontée et je voudrais exprimer ici mes inquiétudes – tout en sachant qu’elles risquent de ne pas faire l’unanimité.

Je suis toujours surprise par le naturel et l’aplomb avec lesquels le personnel du MINSA, les infirmiers par exemple, demandent à être rémunérés pour participer à des formations ou pour réaliser certaines tâches.

© Stéphane Heymans

De toute ma carrière, personne ne m’a jamais payée ni suppliée pour que je suive une formation. Je m’estimais heureuse lorsqu’un employeur m’accordait quelques jours de congé pour suivre une formation ou acceptait carrément de couvrir une partie des frais. Si j’avais croisé les bras et décrété : « Je n’y vais pas si vous ne me payez pas », on m’aurait ri au nez. Pourquoi ? Parce que la formation est avant tout dans mon intérêt, elle sert un objectif que je veux atteindre et pour lequel j’espère obtenir le soutien de mon employeur.

Sur le terrain, au contraire, il en va surtout de notre intérêt de « développer les capacités », de former le personnel au VIH, à la TB, etc. Nous mettons sur pied des projets avec des objectifs spécifiques à atteindre. D’expérience, je sais qu’on ne nous demande pas d’aller à un endroit particulier pour donner des formations, élargir la PTME, construire une zone de stockage des déchets ou décentraliser les services de traitement du VIH : nous identifions un besoin spécifique quelque part et nous définissons nos objectifs. Les ressources locales sont donc les moyens d’atteindre nos objectifs. Elles savent que nous ferons tout pour leur donner la formation nécessaire et ont des exigences insensées : l’hôtel le plus cher de la ville, des « primes » supplémentaires pour les participants, des facilitateurs, des « secrétaires » et bien d’autres personnes encore qui, souvent, ne seront même pas présentes. J’ai déjà constaté que nous payions aussi les absents - histoire de soigner nos relations.

Nous nous plaignons donc souvent (de préférence dans la voiture, devant le personnel national) que les choses n’avancent pas assez vite, que le MINSA ne s’implique pas, qu’il est corrompu et bureaucratique, que nous devons déployer trop d’efforts pour que la situation bouge un minimum.

Lorsque nous sommes découragés par l’inefficacité et la corruption des autorités locales avec lesquelles nous traitons, nous devrions penser à leurs années d’expérience avec des organisations - y compris MSF - qui leur proposent des « incentives » en échange de leur coopération et de leur aide pour atteindre leurs buts.

On dirait que les ONG, qui ont un objectif, sont les seules à montrer de l’intérêt et à s’impliquer. Quelques ONG apportent leur aide en matière d’eau et d’assainissement, certaines s’engagent pour les moyens de subsistance, et d’autres encore construisent des écoles ou des routes. Et pour les infrastructures encore à mettre en place, on trouvera bien un autre donateur.

Et nous leur avons emboîté le pas.
Mais de bonnes intentions mènent-elles toujours à de bons résultats ?

En quoi verser une « prime d’encouragement » ici ou là pose-t-il donc problème ? Après tout, les « incentives » facilitent tellement les choses, surtout sous la pression du cadre logique. Ils sont presque devenus la norme et les autorités locales - qui ont généralement beaucoup d’expérience avec l’aide étrangère et savent comment en tirer profit - se montrent inflexibles.

C’est devenu si naturel et normal qu’il est tentant de suivre ces procédures et d’éviter de longues discussions et les délais qui s’en suivent. En versant une petite « prime d’encouragement », nous payons notre droit de superviser le personnel qui travaille pour réaliser notre objectif. Si nous insistions pour « seulement » organiser une formation (même si cela implique de louer une salle dans l’un des meilleurs hôtels, avec déjeuner, etc.), nous mettrions nos objectifs en danger. Les participants ne viendraient pas, le MINSA ne participerait pas aux réunions, les infirmiers ne soigneraient pas le VIH, etc. Comme nous ne voulons pas compromettre nos objectifs, nous mettons la main au portefeuille. Pour justifier ces frais, nous les rentrons dans les catégories « allocation de formation », « prime salariale », « mesure d’incitation », « per diem », « indemnité de transport », « indemnité de repas », « frais », etc.

Nos principes et objectifs humanitaires justifient-ils de soudoyer les fonctionnaires et collaborateurs ? Ne risquons-nous pas d’ébranler ou d’affaiblir, par inadvertance, les structures gouvernementales en négligeant ou soutenant la corruption ? Comment façonnons-nous la culture et l’attitude du personnel national face à l’aide étrangère et aux ONG ?

Au fil des ans, les « mesures incitatives » sont devenues une coutume. Toutes les ONG doivent payer, d’une façon ou d’une autre. Après tout, nous savons tous que le personnel local est très peu rémunéré alors un « complément de salaire » est aussi une forme d’aide, n’est-ce pas ?

Soyons clairs : quand nous acceptons de payer des pots-de-vin, nous n’agissons pas au nom des principes humanitaires et ne pensons pas à la population locale. Nous pensons à nous, à nos objectifs à court terme et aux statistiques que nous voulons ramener. Nous voulons faire mieux que les autres ONG : vacciner plus d’enfants, former plus d’infirmiers, etc. Nous voulons revenir chez nous avec des chiffres plus élevés et plus impressionnants. Même si cela implique de payer les participants pour qu’ils soient présents. Nous sommes prêts à agir de la sorte pour notre intérêt à court terme - et, à long terme, au détriment de la population locale.

Le personnel continuera-t-il à s’occuper d’un problème spécifique, comme la TB ou le VIH, une fois que nous serons repartis et que plus aucun  « incentive » ne sera versé ? Quelle attitude promouvons-nous auprès des autorités locales ? Quels messages éthiques notre façon de travailler véhicule-t-elle implicitement ? Combien les ONG qui nous succèderont devront-elles mettre sur la table pour conserver la « motivation » du personnel local ? Comment justifions-nous cela devant les donateurs ?

Ici, 50 années d’aide humanitaire et au développement ont laissé des traces. Presque toutes les régions, qu’elles soient proches ou éloignées, ont déjà eu des contacts avec Save the Children, USAID, Oxfam, TB Care, Mercy Corps, la Fondation Clinton, etc. Lorsqu’on « négocie » une formation ou la « motivation » du personnel, les sommes versées par les autres organisations nous sont ouvertement communiquées, comme point de comparaison. Les autorités locales ne désirent pas apprendre comment traiter le VIH ou la TB, elles se moquent que la formation (et donc le traitement) ait lieu ou pas. Les ONG et leurs militants semblent n’être qu’une source de revenus supplémentaires.

Voici un exemple tiré du projet dans lequel je travaille actuellement : le MINSA a clairement fait savoir qu’il souhaitait commencer à traiter la TB résistante dans la région. Nous avons convenu de lui apporter un soutien technique. Or le début des traitements a été reporté à cause de différents problèmes. Notre homologue et personne de contact au MINSA est souvent absent de son bureau ou ne répond pas au téléphone.

Mais où est-il donc ? Il est chaudement sollicité par d’autres ONG, avec lesquelles nous nous retrouvons en concurrence. Il effectue des visites sur le terrain pour toucher les indemnités journalières versées par TB Care, ICAP ou tout autre généreux donateur. Le fait de savoir que la moitié des personnes en attente de traitement ait entretemps déjà perdu la vie lui importe peu. Il annule ses réunions avec nous sans même prendre la peine de nous en informer car il doit rencontrer une autre organisation - qui lui versera une « prime d’encouragement » en échange de sa présence. En d’autres mots, il a été « balkanisé » par des engagements multiples avec divers donateurs (Cf. DFID : Working Effectively in Conflict-affected and Fragile Situations, Document d’information B : Do No Harm, Mars 2010, p. 7).

Si nous le payions un tout petit plus que les autres organisations, il travaillerait « pour nous ». (En fait, il travaillerait pour sa propre population et pas pour nous, mais les « incentives » de l’aide étrangère ont en quelque sorte éloigné le personnel local de sa population : il semble travailler « pour nous », faire des efforts « pour nous ». À la base, ce fonctionnaire travaille pour un gouvernement au service de sa population, mais on dirait qu’il a complètement perdu de vue cette mission.) Alors pourquoi ne pas faire monter les enchères au bénéfice de nos patients ?

Jusqu’à quel point sommes-nous prêts à céder à leurs exigences et à faire une entorse à nos principes pour la réussite à court terme de nos projets ? Que peut faire MSF pour éviter cette pratique tout en continuant à travailler sur le terrain ?

Personnellement, et en tant que membre d’une ONG humanitaire, je refuse catégoriquement de payer des pots-de-vin et je suis convaincue que nous ne devrions rien débourser. Pour éviter que les gens ne se fassent de faux espoirs, il faudrait le leur expliquer avant de commencer un projet.

Je suis consciente que cela peut parfois être difficile : donner de l’argent - sous quelque forme que ce soit - permet d’augmenter sensiblement la motivation à court terme de nos partenaires sur le terrain et d’accélérer les choses. De notre point de vue, cela peut donc sembler approprié et utile. Nous versons un « complément de salaire » aux infirmiers du MINSA pour qu’ils s’occupent du VIH, nous payons des « allocations » à d’autres pour qu’ils assistent à une formation… En agissant de la sorte, nous contribuons à la perte d’autonomie, l’indifférence et la corruption à long terme du personnel local. Ils vont prendre l’habitude de recevoir de l’argent des « riches » ONG qui viennent les « aider » et vont finir par refuser d’effectuer la moindre tâche qui ne s’accompagne pas d’une « allocation », même si elle fait partie de leur travail. Pourquoi ? Parce qu’ils sont conscients de leur pouvoir. Le personnel local sait qu’il est dans notre intérêt d’organiser des cours de formation spécifiques, par exemple pour lancer ou élargir des services de traitement ARV ou de PTME. Ils savent que nous sommes sous pression, que nous devons atteindre nos objectifs et présenter des chiffres au siège. Plus nous insistons, moins ils en font.

Nous détenons les projets.
Et qui plus est : nous rivalisons avec les autres ONG pour gagner les faveurs du public. Les ONG se lancent ainsi dans une surenchère de primes et de mesures incitatives pour bénéficier de la collaboration et de l’attention du personnel et des volontaires locaux.

Il est difficile de procéder différemment si nous sommes les seuls à le faire. Un effort conjoint, centralisé, de toutes les ONG impliquées est nécessaire pour que cette pratique cesse et que la population se réapproprie les projets. Nous devons nous contenter de jouer un rôle de soutien uniquement, qui ne nuira pas à la morale de travail du personnel local et ne portera pas préjudice aux activités des autres ONG.

Les pots-de-vin et la corruption ne sont pas seulement contraire à l’éthique et à notre charte, ils causent des dommages graves et à long terme parmi les populations et les sociétés.

Mais comment MSF évalue-t-elle et mesure-t-elle généralement l’impact de son assistance après la fermeture d’un projet ? Quels sont les effets collatéraux de nos interventions ? Comment pouvons-nous arriver à un équilibre entre les bénéfices à court terme et notre vision à long terme ?

Que peut faire MSF pour que le personnel local ne perçoive plus les ONG comme des sources de revenus (ou d’autres bénéfices tangibles) mais bien comme des organisations qui fournissent de l’assistance et du soutien technique au profit de la population, sans avantage économique direct pour les autorités et le personnel locaux ?

Malvina Haupt

By: Göran Svedin