"Proclaiming principles and then compromising on them when you don’t need to is inconsistent."

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On 17 June 2016 MSF held a press conference denouncing the EU policies on migration with the headline "EU States' dangerous approach to migration places asylum in jeopardy worldwide".

As MSF had massively scaled up its medical and humanitarian response for migrants and refugees in Europe, including an unprecedented search and rescue operation on the Mediterranean, MSF witnessed the consequences of these restrictive policies first hand as documented in the Obstacle Course to Europe report MSF released earlier this year.

Furthermore, with Kenya justifying their decision to close Dadaab refugee camp as a replication of the EU policies, the right to seek refuge and apply for asylum seems to be under threat globally.  Finally, the EU is already in negotiations with a host of other ‘migrant generating’ countries for agreements similar to the one with Turkey.

As a subtext to this main message, MSF also announced that it would suspend any funding from the EU, its Member States and Norway, as a consequence.

Unsurprisingly, this second message became the headline and the hook used by journalist reporting on MSF’s objections to Europe’s migration policies.  Such a decision may look straightforward, but was and is subject to fierce debate within the organisation.

Naturally this type of decision for an organisation with its multiple operational head offices all based in Europe, staffed by a majority of European nationals, is very close to the bone. But that is valid for the decision to denounce the restrictive migration policies as well, a message that will have limited public support in the European home societies. The debate about the funding relation however is more controversial, and a historical perspective is necessary to put the current decision making in perspective.

Humble beginnings
MSF, like any other aid organisation, started out mostly, and initially exclusively dependent on state subsidies. At the start this was the French government, not only financing but even contracting the first batch of MSF doctors in the field.

Ironically, since those humble beginnings MSF had already severed the funding relation with the French state long before the decision on the whole of the EU was taken. As MSF spread through Europe, the state financing diversified with it to other – then EEC – member states and later the EU’s dedicated ‘humanitarian’ agency ECHO.

This state aid dependency was always an uncomfortable relation, as it is obvious that states act first and foremost in their own interest, as their primary responsibility is to govern on behalf of their own country and its citizens. As a result, MSF in its first few decades of existence aspired to be independent, but realised it was curtailed in this ambition by its financial ties.

The crisis in former Yugoslavia between 1993 and 1995 is a prime example of this dependency: European countries, at the forefront ECHO, poured so much money into humanitarian aid for this conflict on their doorsteps, that aid agencies, including MSF, became financially dependent on continuation of these projects.

Roughly 25 percent of the annual turnover of MSF was related to Bosnia, whilst it contained less than a few percent of refugees and war victims globally.

Project choices clearly followed the finance, not exclusively the medical need. This constraint was recognised in 1995 when MSF, as an international movement, held its first of so far two ‘policy summits’ in Chantilly, France. The closing document agreed at the end contained this decision on financing:

“The concern for independence is also financial. MSF endeavours to ensure maximum of private resources, to diversify its institutional donors, and, sometimes, to refuse financing that may affect its independence.” (Chantilly, Chapter 5, 1995)

Unsavoury funds
That decision had a profound effect on the evolution of MSF’s funding structure. Investment in private fundraising was massively increased, leading to what was a 50 percent dependency on government contracts in 1996 to less than 10 percent today.

The second part of the decision was also implemented, mostly on a case-by-case basis refusing donor countries that also have ‘boots on the ground’ with military interventions, and most famously the decision to suspend all financing from the US Government in 2004.

To date, this suspension of US money is still valid, and still explained on the MSF USA website on the following basis:

‘The US government is often involved in many crises to which MSF responds. It is important that we remain independent from these—and indeed any—government agendas or political positioning in order to be perceived as neutral, lest we hurt MSF’s ability to operate a programme and/or secure the safety of our staff.’

The decision on suspension of EU and EU Member State funds could be described in similar terms, so at least appears consistent with previous state aid suspension decisions.

Less known, but equally pertinent following Chantilly was a decision to establish criteria of countries where MSF can develop fundraising activities – public or private – which is now defined as countries that have a reasonable freedom of speech and freedom of association. 

In short, general government policies determine if MSF is prepared to take their money. This policy is the reason why MSF does not accept money from countries like Russia, Turkey or Saudi Arabia.

“Because we can”
Still, there is unease in MSF on what can be explained as a logical continuation of the Chantilly decision and previous restrictions on ‘acceptable’ government funding.

Part of the argument is that the conditionality in the EU-Turkey deal of aid in exchange for border control is not explicit in the EU member state and ECHO humanitarian financing contracts.

USAID had conditions of vetting of staff and which drugs companies could be procured from, yet the EU member state and ECHO funding has no contractual strings attached.  As MSF already refused money from the EU and its member states for its projects in Europe and Turkey, so why refuse their money globally?

The short answer is probably ‘because we can’. Neither the Chantilly policy, nor the existing refusal of Russian, Turkish or Saudi money has a criterion of explicit restrictions within the actual financing contracts. This is only the case for USAID, and even on the MSF USA website justification is only cited as a secondary concern.

Twenty years ago MSF may have wanted to apply its principles as rigorously as it does today, but financially it was not able to do so with a 50 percent dependency. Today, where financially MSF can function without any government contracts, it is possible to do so. No medical projects will be closed or reduced as a result of this suspension.

The EU’s migration containment policies are nothing new – first infamously coming to light in 2004 as one of the core conditions of Tony Blair’s ‘dirty deal in the desert’ with Colonel Ghaddafi.

In return for restoring full diplomatic relations, Libya was required to block would be migrants heading for Europe, with the EU financing detention camps in the Libyan Desert. The signing of the agreement between the EU and Turkey however, made the link between humanitarian financing and containment explicit.

Money – no less than six billion Euros – is at the heart of the deal. Whilst the EU is not a humanitarian organisation, ECHO most certainly is by virtue of the ‘H’ in its acronym. And it is ECHO responsible for one billion of this containment money spent in Turkey.

At a time where the EU is negotiating a similar containment deal, including the humanitarian aid incentives, with many other countries, MSF can no longer assume that the money spent in South Sudan, Kenya or Central Africa does not have the same containment objective explicitly at its core.

Private funding windfalls
Finally, there is unease about the viability of such a suspension. What if MSF suddenly needs money, and has to crawl back on its knees to the Brussels honeypot?

Sudden financial shocks happen with big emergencies, like natural disasters. However, natural disasters have consistently provided MSF with a spectacular surge in private donations. The two biggest historical drops in percentage of government funding have come after the Tsunami and now after Ebola. The other sudden emergencies are outbreaks of conflict.

Conflict is also where in almost all cases MSF refuses government funding because of military involvement of EU members and other Western states, which makes government contracts not an option anyway to finance such medical projects.

Nobody can predict the future, so there is no certainty it won’t happen, but the evolution of MSFs finance over the last 40 years suggests that the likelihood of such a U-turn is negligible.

Institutional arrogance?
This positioning can come across as moralising and arrogant. It is certainly arrogant in the eyes of the EU governments that get ticked off by an organisation they sponsored for 40 years, and possibly arrogant in the eyes of the European citizens worried about the impact of migration that may or may not be direct donors to MSF as well.

But is it also arrogant in the eyes of the Syrian people now stuck at the borders of Jordan and Turkey, or the millions in the camps around Syria that are told by the EU states that they should be happy to stay there with some cash thrown their way? In their eyes, arrogance may be seen in preaching principles of independence and impartiality, yet take the money that defies those principles.

The question came up if this means that private donors, who agree with the EU policies, should be refused too. Besides the impractical notion of a ‘thought-police’ that would be required to implement such a scheme, there is a difference between an opinion and a policy.

Individual citizens don’t have the power to refuse asylum, close a border, deport people or launch a search and destroy campaign against smugglers. States have the monopoly on ‘legal’ violence. Citizens can make their own choices to support that state by voting (if they are lucky), and choices which charity they support or not. This is already happening following the statement: some people have cancelled their support for MSF, whilst others have joined as MSF donor explicitly in protest or support of this decision.

A moral statement
The decision to refuse EU cash is certainly a moral statement. The charter of MSF proclaims principles of neutrality, independence and above all impartiality. By definition principles are a moral application, rules MSF chooses to adhere by.

This is nothing to be ashamed of. MSF judges that EU and its member states funding policies erode asylum obligations and breach impartiality by explicitly making humanitarian aid a tool for border controls. This implies that upholding impartiality requires refusing this money. Proclaiming principles and then compromising on them when you don’t need to is inconsistent.

MSF has not been exempt from the humanitarian systems history of dependency on states, and has always realised this came with compromises on the principles. This financial opportunism at its inception however, does not oblige MSF to continue to compromise its self-proclaimed principles when it no longer needs to do so.

Gradually, as MSF gained financial independence, these principles have been more consistently applied in refusing US money, refusing state funding in most conflicts, and now with the decision to suspend EU funds.

This is a logical evolution from financial opportunism to consistency of principles.

Michiel Hofman,
Senior Humanitarian Specialist

« Il est incohérent de proclamer des principes puis de les compromettre alors qu’on pourrait l’éviter. »

Le 17 juin 2016, MSF a fustigé les politiques migratoires européennes lors d’une conférence de presse intitulée : « La dangereuse approche des États membres de l’UE en matière de migration met le droit d’asile en péril à travers le monde »

Alors que MSF avait sensiblement intensifié son intervention humanitaire et médicale auprès des migrants et des réfugiés en Europe – notamment à travers une opération de recherche et de sauvetage sans précédent en Méditerranée, l’organisation a été le témoin direct des conséquences des politiques restrictives de l’UE, comme l’indique son rapport « Le parcours d’obstacles vers l’Europe », publié plus tôt dans l’année.

D’autre part, alors que le Kenya justifie sa décision de fermer le camp de réfugiés de Dadaab comme une riposte aux politiques de l’UE, le droit à trouver refuge et à demander l’asile semble menacé dans le monde entier. Enfin, l’UE est déjà en train de négocier avec de nombreux autres pays « générateurs de migrants » des accords du même acabit que celui signé avec la Turquie. En plus de ce message principal, MSF a également annoncé qu’elle n’accepterait plus aucun financement de l’UE, de ses États membres et de la Norvège.

Comme l’on pouvait s’y attendre, c’est ce message qui a été repris par les journalistes pour accrocher les lecteurs. Les gros titres des articles se sont en effet concentrés sur les objections de MSF aux politiques migratoires européennes. Si une telle décision a pu sembler unanime, elle a pourtant fait – et fait toujours – débat au sein de l’organisation.

Dans une organisation dont les multiples sièges opérationnels sont tous basés en Europe et dont la majorité du personnel est constituée de ressortissants européens, une telle décision est naturellement très sensible. Tout comme celle de dénoncer les politiques migratoires restrictives – un message qui ne peut compter sur un grand soutien public dans les sociétés européennes. Le débat sur le financement, cependant, est plus controversé et un peu d’histoire est nécessaire pour mieux comprendre la situation actuelle.

À l’instar de toutes les organisations d’aide humanitaire, MSF était presque totalement dépendante des subventions publiques à ses débuts : le gouvernement français a non seulement financé les premiers envois de médecins sur le terrain, mais il gérait aussi leurs contrats.

Toutefois, après ces débuts modestes et bien avant que la décision concernant l’ensemble des fonds européens ne soit prise, MSF avait déjà mis un terme à sa relation financière avec l’État français. Alors que l’organisation gagnait du terrain en Europe, elle a commencé à recevoir des fonds d’autres États membres de ce qui était à l’époque la CEE puis de l’agence dédiée à l’aide « humanitaire » de l’UE : ECHO.

Cette dépendance vis-à-vis des fonds publics a toujours placé MSF dans une situation inconfortable puisqu’il est évident que les gouvernements agissent avant tout dans leur propre intérêt, leur première responsabilité étant de gouverner pour le compte de leur pays et de leurs citoyens. Par conséquent, alors que MSF rêvait déjà d’indépendance elle réalisait bien qu’elle était limitée dans cette ambition par ses liens financiers.

La crise qui a frappé l’ex-Yougoslavie entre 1993 et 1995 illustre très bien cette dépendance. Lors de ce conflit aux portes de l’Europe, les pays européens, et surtout ECHO, ont injecté tellement de fonds dans l’aide humanitaire que les agences d’aide, dont MSF, sont devenues financièrement dépendantes de la poursuite de ces projets.

Environ 25 % du budget de MSF était alors consacré à la Bosnie, alors que ce conflit ne représentait qu’un très maigre pourcentage du nombre de réfugiés et de victimes de guerre dans le monde. Le choix des projets n’était donc pas seulement dicté par les besoins médicaux, mais aussi par les flux financiers. Cette contrainte a été reconnue en 1995, lorsque le mouvement international a organisé le premier de ses deux « sommets politiques » à Chantilly, en France. Au sujet du financement, le document de clôture affirmait : « Ce souci d’indépendance étant également financier, MSF s’applique à rassembler un maximum de ressources privées, à diversifier ses financeurs institutionnels, et parfois à refuser certains financements qui porteraient atteinte à son indépendance. » (Chantilly, chapitre 5, 1995)

Cette décision a eu un profond impact sur l’évolution de la structure de financement de MSF. L’investissement dans la collecte de fonds privés a sensiblement augmenté et la dépendance vis-àvis des financements publics est passée de 50 % en 1996 à moins de 10 % de nos jours.

La deuxième partie de la décision a aussi été appliquée au cas par cas, en refusant les fonds des pays donateurs qui menaient des opérations militaires sur le terrain. La décision la plus célèbre en la matière a été prise en 2004, quand MSF a décidé de refuser tout financement du gouvernement américain.

Cette suspension est toujours en vigueur actuellement, comme expliqué sur le site internet de MSF États-Unis : « Le gouvernement américain est souvent impliqué dans les nombreuses crises auxquelles MSF répond. Il est important que nous restions indépendants de tout programme gouvernemental ou de toute position politique afin de continuer à être perçus comme neutres. Dans le cas contraire, la capacité de MSF à gérer des programmes et/ou à assurer la sécurité de son personnel serait compromise. »

La décision de refuser les fonds de l’UE et de ses États membres suit les mêmes principes et paraît donc cohérente avec les précédentes décisions de suspension d’aide publique.

Fait moins connu, mais tout aussi pertinent : après Chantilly, il a été décidé d’établir des critères déterminant dans quels pays MSF pouvait mener des activités de récolte de fonds publics ou privés – ces pays sont aujourd’hui définis comme ceux assurant une liberté d’expression et d’association satisfaisante. En bref, la politique générale d’un gouvernement détermine si MSF peut accepter ou non ses financements. C’est pourquoi l’organisation n’accepte pas de fonds de la Russie, de la Turquie ou de l’Arabie saoudite.

Et pourtant, au sein de MSF, tout le monde n’est pas d’accord avec ce qui peut sembler une suite logique de la décision de Chantilly et des précédents refus de fonds publics « inacceptables ». Certaines voix affirment que la conditionnalité de l’accord UE-Turquie visant à fournir de l’aide humanitaire en échange de contrôles frontaliers n’est pas explicite dans les contrats de financement humanitaire des États membres de l’UE et d’ECHO. Tandis qu’USAID imposait des conditions au niveau de la sélection du personnel et des entreprises pharmaceutiques chez qui se fournir, les financements de l’UE et d’ECHO ne sont assortis d’aucune clause contractuelle. Puisque MSF a déjà refusé les fonds de l’UE et de ses États membres pour ses projets en Europe et en Turquie, pourquoi les refuser à l’échelle globale ? La réponse la plus courte est sans doute : « Parce que nous pouvons nous le permettre ». Ni les principes de Chantilly, ni les décisions de rejeter les fonds russes, turcs et saoudiens ne mentionnent de critère de restriction explicite. Ce n’est le cas que pour USAID et, même sur le site internet de MSF États-Unis, la justification n’est qu’une préoccupation secondaire.

Il y a vingt ans, MSF aurait aimé pouvoir suivre ces principes aussi rigoureusement qu’aujourd’hui, mais elle ne pouvait pas se le permettre financièrement car elle était dépendante à 50 % des fonds publics. Maintenant que MSF peut fonctionner financièrement sans contrat gouvernemental, elle peut agir à sa guise. Aucun projet médical ne sera fermé ou restreint suite à cette décision.

Les politiques migratoires de confinement de l’UE ne sont pas neuves – elles ont été exposées au grand jour pour la première fois en 2004, comme l’une des conditions clés du tristement célèbre « accord du désert » entre Tony Blair et le colonel Kadhafi. En échange de la reprise totale des relations diplomatiques et du financement des camps de détention dans le désert libyen, la Libye devait empêcher les migrants de rejoindre l’Europe. La signature de l’accord entre l’UE et la Turquie a cependant rendu explicite le lien entre financement « humanitaire » et confinement. L’argent – pas moins de six milliards d’euros – est au coeur de cet accord. Contrairement à l’UE, ECHO est une organisation à but humanitaire (d’où le H dans son nom). Et elle est responsable – à hauteur d’un milliard d’euros – des actions de confinement menées en Turquie.

À une époque où l’UE négocie avec de nombreux pays des accords de confinement similaires, toujours avec l’aide humanitaire comme appât, MSF ne peut plus supposer que les fonds dépensés au Soudan du Sud, au Kenya ou en Afrique centrale n’ont pas le même objectif explicite de confinement.

Enfin, l’organisation est divisée quant à la viabilité d’une telle suspension. Et si MSF avait subitement besoin d’argent et devait se mettre à genoux devant les dirigeants européens ?

Des chocs financiers soudains peuvent se produire en cas de grande urgence, comme une catastrophe naturelle. Cependant, dans ce cas, nous avons toujours observé une hausse spectaculaire des dons privés. C’est ainsi que les deux plus importantes baisses du pourcentage des financements publics sont apparues après le tsunami et Ebola.

En ce qui concerne les conflits, MSF refuse presque systématiquement les fonds publics en raison de l’implication militaire des États membres de l’UE ou d’autres pays occidentaux. Dans ce cas, les financements institutionnels ne sont donc pas une option pour financer les projets médicaux.

Personne ne peut prédire l’avenir, mais l’évolution des finances de MSF au cours des 40 dernières années porte à croire qu’un revirement brutal de situation est peu probable.

Cette position peut sembler arrogante et moralisatrice. Arrogante, elle l’est certainement aux yeux des dirigeants européens, qui se font taper sur les doigts par une organisation qu’ils ont soutenue pendant 40 ans, et peut-être aussi aux yeux des citoyens européens qui s’inquiètent de l’impact de la migration, qu’ils soient ou non des donateurs directs de MSF.

Mais est-elle arrogante aux yeux des Syriens, désormais bloqués à la frontière entre la Syrie et la Jordanie ou bien confinés en Turquie ?, Est-elle arrogante pour les millions de personnes qui vivent dans les camps autour de la Syrie et s’entendent maintenant dire par les États européens qu’ils n’ont qu’à rester là où ils sont et remercier l’UE de leur envoyer de l’argent ? À leurs yeux, l’arrogance ne serait-elle pas plutôt de prêcher des principes d’indépendance et d’impartialité tout en acceptant des fonds qui les compromettent ?

Une question est ainsi soulevée : faut-il aussi refuser l’argent des donateurs privés qui approuvent les politiques de l’UE ? Outre le fait – peu pratique – qu’il faudrait établir une « police de la pensée » pour mettre en place un tel système, il existe une différence entre une politique et une opinion.

Les citoyens individuels n’ont pas le pouvoir de refuser l’asile, de fermer une frontière, de déporter des individus ou de lancer une campagne de recherche et de destruction contre les passeurs. Les États ont le monopole de la « violence légale ». Les citoyens peuvent choisir de soutenir ou non un régime à travers leur vote (s’ils ont de la chance), comme ils peuvent décider quelle organisation caritative ils souhaitent aider. D’ailleurs, depuis l’annonce de la décision, certaines personnes ont déjà mis un terme à leur soutien à MSF, tandis que d’autres nous ont rejoint explicitement pour protester contre la politique de l’UE et soutenir notre décision.

À l’évidence, le refus des fonds de l’UE est une prise de position éthique. La charte de MSF proclame des principes de neutralité, d’indépendance et, par-dessus tout, d’impartialité. Par définition, les principes sont une question d’éthique, des règles que MSF choisit de respecter.

Nous n’avons aucune raison de rougir de notre position. MSF estime que les politiques de financement de l’UE et de ses États membres portent atteinte à leurs obligations en matière d’asile et nuisent à l’impartialité, en transformant explicitement l’aide humanitaire en un instrument de contrôle aux frontières. Par conséquent, pour maintenir notre impartialité, nous devons refuser leur argent. Il est incohérent de proclamer des principes puis de les compromettre alors qu’on pourrait l’éviter.

À l’instar des autres agences humanitaires, MSF a connu une période de dépendance vis-à-vis des fonds publics, qui s’est accompagnée de compromis sur ses principes. Elle en a toujours été consciente. Mais cet opportunisme financier des débuts n’oblige en rien MSF à continuer à compromettre ses principes autoproclamés maintenant qu’elle peut se le permettre.

Petit à petit, alors que MSF devenait financièrement indépendante, ces principes ont été appliqués de manière croissante : refus des fonds américains, des fonds publics dans la plupart des conflits et désormais des fonds de l’UE. Il s’agit d’une évolution logique qui nous a fait passer de l’opportunisme financier des débuts à la cohérence avec nos propres principes à laquelle nous sommes parvenus aujourd’hui.

Michiel Hofman

By: Göran Svedin